La première Convention constitutionnelle irlandaise (2013-2014) : un dispositif délibératif à forte légitimité ?
Jane Suiter, David M. Farrell, Clodagh Harris, Eoin O’Malley
Traduction : Xavier Blandin
Note de la rédaction
La revue Participations publiera en mai un double numéro sur le tirage au sort en politique : un dossier sur le tirage au sort au XXIèmesiècle, coordonné par Dimitri Courant et Yves Sintomer, et un numéro hors-série sur les usages du tirage au sort dans l’histoire, coordonné par Liliane Lopez-Rabatel et Yves Sintomer. En avant-première, nous publions ici l’article sur la Convention constitutionnelle irlandaise, dont les quatre auteurs (Jane Suiter, David M. Farrell, Clodagh Harris et Eoin O’Malley) ont fait partie du Groupe de soutien académique et juridique. Il nous semble particulièrement intéressant de faire connaître cette expérience originale, alliant tirage au sort et référendum, dans le contexte politique actuel en France marqué par le mouvement des gilets jaunes et le « grand débat national ».
Résumé : Cet article analyse le fonctionnement de la première Convention constitutionnelle irlandaise qui s’est tenue en 2013. On avait argumenté que recourir à une approche délibérative pour réformer la Constitution serait utile afin d’impliquer les citoyens dans les décisions tout en renforçant une légitimité démocratique affaiblie et en reconfigurant potentiellement la pratique démocratique. La Convention conduit à un référendum pour reconnaître l’égalité du droit au mariage (pour les personnes de même sexe) et l’Irlande devint le premier pays du monde à instituer ce droit par un vote populaire. Cet article examine toutes les facettes de la Convention à travers la grille d’analyse de la légitimité d’input, de throughput et d’output. Nos résultats montrent que deux des points qui furent initialement critiqués, la composition de la Convention et son mandat, se sont révélés innovants et ont contribué à sa légitimité sur de multiples dimensions.
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Les exemples de participation citoyenne aux questions de réforme constitutionnelle sont de plus en plus nombreux, notamment sous la forme de référendums, d’initiatives publiques, et plus rarement de création de mini-publics[i]. Ceux-ci incluent dans les délibérations publiques un petit nombre de citoyens tirés au sort. Le gouvernement irlandais a opté pour cette dernière solution en 2012, avec la création de la Convention constitutionnelle irlandaise[ii], dont la première session de travail s’est tenue les 26 et 27 janvier 2013[iii].
La création de la Convention constitutionnelle est très largement motivée par une crise financière et économique sans précédent, qui touche tout particulièrement l’Irlande du fait de sa dépendance aux financements internationaux à court terme (Lane, 2012). Plus généralement, les épisodes de crise ont donné lieu à une réévaluation des relations entre le gouvernement et les citoyens (Farrell et al., 2013) et à une remise en cause de l’efficacité du système politique en place. L’idée est qu’une approche délibérative de la réforme de la Constitution serait d’un intérêt précieux, dans la mesure où elle impliquerait directement les citoyens dans le processus décisionnel de la réforme ; elle viendrait ainsi renforcer une légitimité démocratique malmenée et potentiellement offrir une nouvelle configuration aux pratiques démocratiques.
La Convention constitutionnelle irlandaise naît d’un compromis entre les deux partis arrivés au pouvoir après le « séisme électoral » de 2011, Fine Gael et le Labour. Les élections de 2011 ont lieu alors que l’Irlande subit encore la crise économique la plus importante de l’histoire du pays, et elles sont marquées par la défaite spectaculaire de Fianna Fáil, jusque-là parti dominant (Lutz, 2007 ; voir aussi Gallagher et Marsh, 2011). À l’approche des élections législatives de février 2011, des propositions de forums délibératifs[iv] de participation citoyenne, où pourraient être débattus divers aspects d’une réforme constitutionnelle, apparaissent dans les programmes de tous les partis (Suiter, Farrell, 2011). Ce choix d’une approche délibérative menée par des citoyens peut être considéré au moins en partie comme une réponse aux débats publics, menés notamment par la Political Studies Association of Ireland sur son blog (www.politicalreform.ie), sur la validité du système politique irlandais.
Les partis constituant la nouvelle coalition ont des idées diverses de ce que devraient être la composition et la compétence d’un tel organisme citoyen. La proposition du Fine Gael appelle à la constitution d’une assemblée citoyenne du type de celle que l’on trouve en Colombie-Britannique (voir Fournier et al., 2011), qui se pencherait spécifiquement sur la question d’une réforme électorale (laquelle reviendrait à une réforme constitutionnelle, le système électoral étant défini par la Constitution). Le projet du Labour est plus ambitieux et prévoit d’établir une convention constitutionnelle composée à parts égales d’élus, d’experts et de citoyens, et chargée d’étudier une réforme radicale de la Constitution irlandaise établie en 1937.
La conception de la Convention est fortement influencée par les assemblées citoyennes consacrées aux réformes électorales de provinces canadiennes de Colombie-Britannique (2004) et d’Ontario (2007), ainsi que du forum hollandais (Burgerforum) de 2006. Le projet pilote « We the Citizen », mis en place en Irlande en 2011 par des politistes (dont trois des auteurs de cet article) et financé par Atlantic Philantropie, en constitue une autre source d’influence directe. Ce projet visait à démontrer aux instances politiques que les citoyens irlandais étaient capables de délibérer sur des sujets complexes (voir Farrell, O’Malley, Suiter, 2013 pour une description de l’assemblée ; Suiter, Farrell, O’Malley, 2016 pour une étude de ses qualités délibératives)[v].
Si elle s’inscrit dans la lignée des forums qui l’ont précédée, la Convention constitutionnelle irlandaise a également exploré de nouvelles voies, notamment en ce qui concerne la composition, les compétences et les résultats de l’assemblée. Cet article se propose d’étudier ces trois éléments à travers l’évaluation de la légitimité de ce cadre délibératif, en séparant les légitimités d’entrée (input), de processus (throughput) et de sortie (output). Une telle approche s’appuie sur les travaux d’Easton (1965), qui démontrent l’importance de l’étude des régimes politiques en termes d’input et output et en termes d’interactions. Ces deux critères normatifs de la théorie des systèmes politiques ont souvent été utilisés pour l’analyse de la légitimité démocratique, à commencer par la recherche de Scharpf dans le contexte de l’Union européenne (1970). On y trouve une division de la recherche démocratique en termes de résultats, c’est-à-dire selon l’efficacité des résultats politiques de l’Union, et en termes d’entrées, soit la réactivité de l’UE à la participation citoyenne. Plus récemment, Schmidt a proposé l’ajout d’un troisième critère normatif d’évaluation : le processus (throughput) (2013, p. 3). Cette catégorie prend en compte l’efficacité, la responsabilité, l’ouverture et l’inclusivité des processus de gouvernance. Véritable chaînon manquant entre entrée et sortie (Suiter, Reuchamps, 2016, p. 5), la légitimité de processus permet l’existence d’un modèle à trois dimensions qui rend l’analyse encore plus pertinente dans une ère d’étude systématique de la démocratie délibérative (Parkinson, Mansbridge, 2013), dans la mesure où elle ne s’appuie plus sur des mini-publics distincts mais sur les interactions entre mini-publics et maxi-publics.
Cet article se propose d’étudier la Convention à partir de chacune de ces trois dimensions de légitimité, en se référant aux critères présentés dans l’introduction, et en soulignant les difficultés rencontrées et les innovations qu’elle propose.
Légitimité d’entrée (input)
Représentation
L’aspect le plus singulier de la Convention constitutionnelle irlandaise, si on la compare aux autres assemblées citoyennes, réside dans l’inclusion d’élus. Elle est en effet constituée de 100 membres : 66 citoyens, 33 élus de la chambre législative, et d’un président, Tom Arnold (ancien directeur général d’une organisation caritative internationale). On pourra se reporter à Farrell et al. (2013) pour une description complète de la Convention ; il est important de noter que cette composition est l’aboutissement d’un compromis entre les membres de la coalition dans le cadre du Programme pour les négociations gouvernementales. Les citoyens membres de la Convention ont été sélectionnés par tirage au sort par une société indépendante d’études de marché, mandatée pour s’assurer que les membres représentaient une réflexion la plus juste possible de la population en termes de sexe, d’âge, de localisation géographique, de niveau d’éducation et de niveau socio-économique. Une telle mission relevait de la gageure étant donné le nombre de membres inclus, mais le cahier des charges a pu être respecté. De manière à composer avec la possibilité que chaque membre ne puisse être disponible pour chaque réunion de l’assemblée, une liste de remplaçants a été établie simultanément. On notera cependant que la Convention ne comptait parmi ses membres aucun sans-abri, aucun citoyen naturalisé irlandais, ni aucun membre de la communauté du voyage. Plusieurs facteurs expliquent cette absence : les techniques de recrutement mises en place, la petite taille de l’échantillon et l’absence de mesure spécifique pour cibler ces populations. Les frais de déplacement, de logement et de repas ont été pris en charge pour tous les membres, mais la Convention n’a pas versé d’honoraire, en grande partie à cause du budget limité (un peu moins de 1 million d’euros) alloué à l’opération.
Tableau 1. Membres citoyens : âges et classes sociales
Il revenait aux partis politiques de choisir eux-mêmes le mode de sélection de leurs représentants. Fine Gael a par exemple fait appel à des volontaires parmi lesquels le whip[vi] a choisi les nominés, alors que le Labour a procédé à un vote. L’ensemble des partis politiques d’Irlande, ainsi qu’un regroupement d’élus indépendants, ont été invités à proposer des membres pour la Convention. Les deux partis unionistes d’Irlande du Nord (DUP et UUP) sont les deux seuls partis à avoir décliné l’offre de participer à la Convention. Le nombre de sièges alloués à chaque parti était proportionnel à leur représentation au Parlement.
Comme pour d’autres forums de délibération, des efforts concertés ont été déployés pour assurer la participation des citoyens qui n’avaient pas été sélectionnés pour faire partie de la Convention et qui constituaient le maxi-public. Les réseaux sociaux, la presse et les médias audiovisuels ont été utilisés pour inviter le public à soumettre ses propositions. D’un sujet à l’autre, le nombre de soumissions reçues de la part des citoyens et des groupes d’intérêts a été varié – certains sujets particulièrement controversés (voir plus bas) ayant attiré un très grand nombre de réactions. Au total, la Convention a reçu 2 500 soumissions, depuis des courriers électroniques d’une seule ligne jusqu’à de longues propositions détaillées. Les groupes de la société civile ont joué un rôle majeur en attirant l’attention de leurs membres et du maxi-public sur les travaux de la Convention, renforçant ainsi sa légitimité. Ils ont également tenu une place cruciale dans la mise en œuvre du processus de proposition de soumissions, ainsi que par leur contribution aux réunions et panels régionaux de la Convention (voir plus bas) où ils diffusaient les opinions et préférences de leurs membres, dont certains peuvent être décrits comme marginalisés par rapport à la politique[vii].
Parmi les autres mesures mises en place pour inclure le maxi-public, on pourra noter la retransmission en direct des réunions (à l’exception des tables rondes en petits groupes), la mise en ligne des textes des contributions et la création de comptes sur les réseaux sociaux en ligne permettant l’inclusion d’un public aussi large que possible, aussi bien au niveau national qu’international. Le budget de la Convention (environ 900 000 €) était limité si on le compare avec les organismes similaires de la British Columbian Citizen’s Assembly (5,5 millions de dollars canadiens) et du Dutch Bergerforum (5,1 millions d’euros) ; il ne lui a donc pas été possible de s’appuyer sur un site web répondant à toutes les exigences contemporaines ou d’utiliser de véritables technologies interactives, outils qui avaient constitué les points forts d’initiatives telles que le G1000 belge ou le WtC en Irlande. Les TIC ont toutefois été utilisées avec succès lors du week-end pendant lequel la Convention a abordé la question de l’accès au vote des citoyens irlandais résidant à l’étranger. Ce week-end a pu inclure des interventions d’Irlandais ayant émigré vers l’Australie, l’Amérique du Nord, la France, etc.
Compétences et établissement du mandat
La résolution de juillet 2012 de l’Oireachtas (Parlement irlandais) établissant la Convention la mandate spécifiquement pour l’examen des questions suivantes :
– réduction du mandat présidentiel à cinq ans ;
– passage de la majorité électorale à 17 ans ;
– révisions du système électoral du Dáil (Chambre basse du Parlement) ;
– droit des citoyens irlandais de voter aux ambassades d’Irlande pour les élections présidentielles ;
– dispositions relatives au mariage entre personnes du même sexe ;
– amendement à la clause de la Constitution irlandaise sur la place des femmes à l’intérieur du foyer, et encouragement pour les femmes à une plus grande participation à la vie publique ;
– augmentation de la participation des femmes en politique ;
– retrait du délit de blasphème de la Constitution ;
– ainsi qu’« après l’achèvement des rapports susmentionnés, tout autre amendement constitutionnel qu’elle pourrait recommander » (www.constituion.ie, dernier accès le 13 octobre 2014).
Le mélange est quelque peu éclectique, allant de la question relativement tiède de la durée du mandat présidentiel (le rôle du président étant essentiellement cérémonial) au sujet plus brûlant et clivant du mariage homosexuel. Il faut y voir la conséquence de la décision des négociateurs interpartis de la coalition gouvernementale qui souhaitaient mettre de côté certains sujets présents dans les programmes, mais qui n’auraient pas pu être réglés au cours des fébriles négociations établissant la coalition.
Les premières critiques de la Convention concernent notamment son mandat, considéré comme trop limité : pour Micheál Martin, leader du premier parti d’opposition Fianna Fail (parti soutenant la Convention), le mandat proposé n’est pas en mesure d’aboutir à une réelle réforme politique : « En cette période de crise économique continue et en l’absence d’une confiance publique dans la politique, il est plus que ridicule de donner la priorité au débat sur la longueur du mandat présidentiel et l’âge auquel on peut voter. »[viii]
La Convention se révèle toutefois très inventive dans sa capacité à élargir son mandat au-delà des limites étroites fixées par le gouvernement, et ce dès sa première assemblée plénière de janvier 2013. La Convention y examine deux thèmes : le passage de la majorité électorale à 17 ans et la réduction possible de la longueur du mandat présidentiel de sept à cinq ans. Après la lecture des documents de synthèse, les communications des experts et des groupes défendant telle ou telle proposition, ainsi que l’examen des arguments pertinents, les membres de la convention rédigent un bulletin de vote présentant des options allant bien au-delà de ce que définit leur mandat. La Convention vote en effet en faveur de :
– l’établissement de la majorité électorale à seize ans (âge proposé par de nombreux groupes de défense), plutôt que 17 (âge proposé par le gouvernement) ;
– l’abaissement de l’âge minimum des candidats aux élections présidentielles ;
– l’établissement de mesures permettant un rôle direct des citoyens dans le processus de nomination des candidats aux élections présidentielles (la Convention vote contre la proposition de réduction de la durée du mandat présidentiel).
Cette volonté d’étendre la compétence de la Convention au-delà des questions spécifiques posées par le gouvernement se retrouve dans chacune des réunions suivantes. Comme le montre le tableau 2, il en résulte pas moins de 38 recommandations spécifiques.
Tableau 2. Résultats de la Convention constitutionnelle irlandaise (au 1er avril 2014)
La Convention souhaite également tirer pleinement parti de la latitude qui lui est accordée quant à la définition de son propre mandat et lui permet d’examiner d’autres modifications possibles à la Constitution. Afin de déterminer les questions à débattre, la Convention encourage activement les suggestions en ligne et par courrier de la part du grand public et de la société civile. Elle organise également neuf assemblées régionales dans le pays, où elle recueille des avis sur les questions que la Convention devrait aborder. Ces réunions rassemblent au total près de 1 000 personnes. Plus de 800 soumissions publiques concernant 30 sujets correspondant à la définition de « tout autre amendement constitutionnel » parviennent à la Convention et sont regroupées thématiquement. De brèves présentations sur ces thèmes sont préparées par le Groupe de soutien académique et juridique de la Convention, et les membres de la Convention procèdent à un vote. Les deux derniers week-ends sont ainsi consacrés à une réforme parlementaire et à une proposition visant à inclure les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution. L’utilisation d’un processus ouvert et inclusif pour décider des deux derniers sujets ajoute à la légitimité d’entrée (input) de la Convention. Cependant, les thèmes choisis sont difficiles à traiter : la réforme parlementaire en raison de la vaste gamme de sujets possibles, des aspects techniques en jeu et de l’écart important entre les connaissances des membres élus et des citoyens, et la question des droits économiques, sociaux et culturels en raison de l’ampleur de la question.
Information
En ce qui concerne l’exhaustivité épistémique, la Convention bénéficie de l’assistance d’un Groupe de soutien académique et juridique, composé de quatre politistes (les auteurs de cet article) et d’un juriste. Ce groupe a pour tâche de s’assurer que les membres de la Convention disposent d’informations complètes. En collaboration avec le secrétariat, le Groupe suggère des noms d’experts capables de présenter les points de vue opposés pour chaque débat et participe à la programmation de chaque week-end. Les membres de la Convention gardent le contrôle sur le processus : un groupe de pilotage composé d’élus et de citoyens peut proposer des modifications au programme ou inviter un expert différent. Il est cependant rare que ce groupe de pilotage fasse usage de ce droit et un sondage effectué en fin de Convention révèle que 50 % des participants jugent que le groupe de pilotage s’est avéré le « moins utile » parmi les aspects du processus. Il est difficile de dire s’il faut voir dans cette inutilité perçue un effet des travaux préparatoires du Groupe de soutien académique et juridique et du secrétariat[ix], ou le résultat de la rigoureuse gestion du processus conventionnel par le secrétariat.
Les experts choisis sont invités à se concerter pour rédiger des supports d’information dans une langue accessible à tous, pour chaque aspect des débats. Ces documents sont envoyés par courrier électronique à tous les membres avant les assemblées, postés sur le site web et distribués en copie papier durant le week-end. En outre, les experts, qui comptent des décideurs politiques, des universitaires et des membres de groupes d’intérêts, présentent de courts exposés lors des réunions et restent disponibles pour des discussions plénières et en groupes restreints pour des interactions prenant la forme de questions-réponses. Pour la plupart des domaines, les experts et groupes d’intérêts représentent les points de vue opposés des débats. Sur la question du droit de vote à 17 ans et de la réduction de la durée du mandat présidentiel, les politistes ont par exemple proposé une expertise couvrant le pour et le contre. Le budget de la Convention s’est avéré une limite du point de vue de l’expertise, le manque de ressources rendant généralement impossible de défrayer des experts venant de l’étranger. L’enquête de fin de Convention révèle que 79 % des citoyens membres ont estimé que les conférences plénières des experts étaient l’aspect le plus utile du processus. Ce sondage pose également la question de l’impartialité perçue des experts : sur la question du mariage homosexuel et le système électoral, 22 % des citoyens jugent que les deux débats ont été marqués par une préférence des experts.
Consciente des dimensions de genre qui peuvent peser négativement sur la délibération, la Convention s’est efforcée de rendre le processus inclusif, en portant une attention particulière à l’équilibre entre les sexes parmi les intervenants aux différentes séances et les participants aux tables rondes. S’inspirant des travaux de Karpowitz, Mendelberg et Shaker (2012), selon lesquels les femmes participent moins que leur part proportionnelle lorsqu’elles sont en minorité mais à part égale lorsqu’elles sont majoritaires (du moins sous la règle de la majorité), des efforts ont été déployés pour garantir un équilibre minimum à chaque table ronde. Dans les faits, cela n’a pas été facile à réaliser, comme le montrent les tableaux 3 et 4. Dès le début de la Convention, moins de femmes étaient présentes, ce qui s’explique largement par le faible nombre de femmes membres au sein du Parlement irlandais. Le budget restreint a aussi pu jouer un rôle, le manque de moyens rendant impossible d’organiser un service de garde d’enfants, ce qui a pu rendre plus difficile la participation des mères de jeunes enfants et de fait mettre partiellement en cause l’engagement de la Convention vers la plus grande inclusion possible.
Tableau 3. Composition hommes/femmes[x]
Tableau 4[xi]. Composition des tables par week-end de session
Du point de vue de la légitimité d’entrée, la Convention constitutionnelle irlandaise présente un certain nombre de caractéristiques intéressantes, notamment en ce qui concerne sa composition et la possibilité d’étendre son mandat. L’inclusion des élus politiques est d’abord perçue avec une inquiétude liée à leur potentielle domination sur les débats ou à une intimidation des citoyens ; d’après les observations menées durant les assemblées et les comptes rendus des journalistes, ces craintes se sont révélées infondées. Les membres de la classe politique paraissent d’ailleurs faire tout leur possible pour ne pas focaliser toute l’attention sur eux-mêmes, en particulier au cours des séances plénières ; cet effort de discrétion est visible sur les vidéos des débats. Souvent, ils encouragent même les citoyens présents à leur table à exprimer leur point de vue. Par ailleurs, il n’y a guère de signes de comportements déplacés de la part des citoyens envers les élus, et la confiance à l’égard des politiques s’accroît avec le temps : 75 % des citoyens se déclarent d’accord ou tout à fait d’accord avec l’idée que leurs rapports avec les responsables politiques se sont améliorés du fait de la Convention.
Légitimité de processus (throughput)
Participation
Les assemblées de la Convention se tiennent environ trois fois par mois, pour la plupart au cours d’un week-end (journée du samedi et matinée du dimanche) à l’issue duquel les membres votent sur les recommandations à faire. Comme nous l’avons évoqué, les réunions fonctionnent sur un mode « délibératif », au cours duquel les membres sont invités à participer de façon affable aux discussions, à poser des questions à leurs pairs et aux experts, et à expliquer les raisons de leurs préférences. Le processus vise la participation la plus inclusive possible : les 99 membres (le président étant le 100e) sont répartis autour de huit tables rondes de huit personnes environ, chaque table mélangeant responsables politiques et citoyens. Il y a en général deux ou trois élus par table, toujours de partis différents, et la composition des tables varie d’une réunion à l’autre.
Chaque table compte aussi un animateur formé à la facilitation et un secrétaire. L’animateur a pour tâche de s’assurer que chaque membre a l’occasion de s’exprimer, que les discussions ne dévient pas du sujet abordé et que les membres respectent les opinions différentes des leurs. Les secrétaires comptabilisent les prises de parole, de manière à pouvoir signaler facilement les problèmes éventuels de monopolisation du discours. Les retours recueillis auprès des secrétaires, à l’issue de chaque session, par le Groupe de soutien académique et juridique permettent de garantir la réflexivité des travaux de la Convention (les rapports pour chaque réunion sont présentés aux réunions suivantes). La répartition des tables fait l’objet d’une rotation après chaque week-end, de manière à ce que le plus grand nombre de mélanges s’opère parmi les membres.
Dans les petits groupes, l’équilibre entre le partage d’information et la délibération proprement dite n’a pas été facile à trouver. Le calendrier, qui impose dix thèmes pour huit week-ends, laisse peu de temps à la discussion de principes ou portant sur des valeurs plus larges, car beaucoup d’informations essentielles et parfois très techniques doivent être abordées. C’est le cas en particulier pour la réforme du Dáil, où l’écart entre les connaissances des élus et celles des citoyens est trop grand pour être comblé en un seul week-end. Il faut souligner à ce sujet que les conventions canadiennes en Colombie-Britannique et en Ontario ont pu de leur côté inclure une phase d’apprentissage. Les retours des élus après la Convention révèlent cependant que pour 72 % d’entre eux, le temps réservé à chaque question était suffisant, et il aurait été difficile de maintenir l’intérêt pour ces questions sur de plus longues périodes. Pour les citoyens, 62 % des membres estiment que suffisamment de temps a été consacré à chaque thème.
Les délibérations des tables rondes ne font pas l’objet d’enregistrements en dehors des notes prises par le secrétaire de chaque groupe, de manière à permettre aux membres d’exprimer le plus librement possible leurs vues sur les différents sujets, et en particulier sur les plus controversés. Il n’est malheureusement pas possible d’appliquer d’index de qualité du discours (IQD), mesure internationalement reconnue de la qualité de la délibération (pour une discussion de l’IQD, voir Steenbergen et al., 2003, et Steiner, 2012). L’équipe de recherche, consciente de cette limite, a inclus un certain nombre de questions issues de l’index de qualité du discours perçu (IQDP) dans les sondages distribués en fin de session (sur l’IQDP, voir Caluwaerts et Reuchamps, 2014), où il était notamment demandé aux membres de la société civile s’ils avaient changé d’avis sur le thème après la discussion, et s’ils s’étaient sentis libres d’exprimer leurs opinions et idées. Dans le sondage final par exemple, 85 % des membres se disent en désaccord avec la phrase suivante : « Je ne me suis pas toujours senti libre d’exprimer mes opinions et mes idées par crainte des réactions des autres. » Dans l’ensemble, seuls 21 % des membres ne se disent pas d’accord ou pas du tout d’accord avec l’énoncé déclarant que leur point de vue avait changé.
Prise de décision
À l’issue de chaque assemblée, la Convention fait des recommandations et produit un rapport qu’elle envoie aux chambres de l’Oireachtas, rapport auquel le gouvernement s’est engagé à répondre sous quatre mois. La prise de décision au sein de la Convention se fait au travers de délibérations et de votes. Un projet de motion est rédigé pendant les séances de délibération par le Groupe de soutien académique et juridique ainsi que par le secrétariat, avec l’aide des experts ; le bulletin de vote est présenté aux membres pour approbation le dimanche matin. On notera que chaque projet de motion a fait l’objet de discussions et d’amendements avant le passage au vote, ce qui témoigne de l’implication, de l’intérêt et de la participation des membres de la Convention.
Les discussions visent à respecter les normes démocratiques de délibération en termes d’inclusion, d’égalité, du caractère réfléchi et raisonnable du jugement et du rapport au public (Smith, 2009 ; Mansbridge et al., 2011). Le vote lui-même (à bulletin secret) donne à tous un poids égal dans la décision. Le fait de s’assurer que les délibérations aboutissent à un vote offre aussi la possibilité de fournir au gouvernement et aux médias une image claire du débat et du partage des opinions, particulièrement importante quand des référendums portant sur une réforme constitutionnelle sont soumis aux citoyens.
Le programme des week-ends de la Convention est généralement le suivant :
– brèves présentations (quinze minutes environ) par des experts de la question en jeu (les experts sont différents pour chaque thème), suivies d’une séance de questions-réponses. Les experts ont fourni des documents d’information plusieurs jours à l’avance, de manière à ce que les membres aient l’occasion de s’informer autant que possible. Ces « séances plénières » sont retransmises à la télévision et en ligne (et sont disponibles sur le site web archive.constitution.ie) ;
– délibérations en petits groupes (sans caméra) ;
– séance plénière (ouverte) où sont partagées les réactions issues des délibérations ;
– exposés proposés par une sélection de groupes d’intérêts ;
– délibérations à nouveau, retours et discussion plénière (parfois avec de nouvelles interventions d’experts) ;
– accord sur le « bulletin de vote » (d’après lequel est déterminée la recommandation de la Convention sur ce sujet).
– vote sur la recommandation : vote de tous les membres à la majorité simple. Le même bulletin est utilisé par tout le monde et le scrutin est secret ; aucune distinction n’est possible entre le vote des élus et celui des citoyens.
Indépendance contextuelle
En tant que mini-public, la Convention est véritablement novatrice dans un contexte irlandais où la participation est traditionnellement associative et repose le plus souvent sur les partenariats sociaux qui défendent des intérêts corporatistes, syndicaux ou paysans. Il n’est pas possible de proposer dans cet article une discussion approfondie des avantages et inconvénients de la nature consensuelle et collaborative du modèle néocorporatiste des partenariats sociaux en Irlande. Il est par contre possible de suggérer que ces aspects corporatiste et collaboratif se reflètent dans les délibérations entre membres élus et citoyens, et dans les invitations à inclure divers groupes d’intérêts dans les panels de discussion.
Par rapport à d’autres mini-publics, la Convention irlandaise présente cette particularité de comprendre des représentants politiques élus, dont un membre du gouvernement, issus d’un large éventail des partis politiques du pays. On pourrait ainsi dire que la Convention est loin de fonctionner dans un vide politique, puisque ses membres élus, en tant qu’« acteurs stratégiques », ont fait valoir les vues et programmes de leurs partis respectifs, plutôt que d’agir d’une manière délibérative non stratégique et ouverte. Il faut toutefois noter que les recommandations finales sont votées à bulletin secret, ce qui signifie que les élus ne sont pas soumis aux directives du whip de leur parti. En outre, il ressort clairement des contributions des élus en séance plénière que leurs délibérations se font sans contraintes. À une seule occasion, un élu a tenté de mener la Convention dans une certaine direction, ce qui a déclenché une forte réaction négative de la part de l’ensemble des membres.
Au niveau des médias, la couverture est généralement négative avant le début de la Convention. Les journalistes tendent à souligner le manque d’ambition des sujets abordés, et une controverse apparaît autour du souhait des membres citoyens de rester anonymes. Cette couverture médiatique est cependant peu étendue. Durant les premières semaines, avec le débat sur la majorité électorale et le mandat présidentiel, les membres de la convention opèrent dans un vide médiatique. Par contraste, les délibérations sur la question du mariage homosexuel donnent lieu à de nombreuses discussions et beaucoup d’attention médiatique durant les semaines précédant l’assemblée. Dans tous les cas, des journalistes sont présents, assis au fond des salles de réunion, et les médias proposent des reportages dans les jours qui suivent les délibérations. En outre, toutes les séances plénières sont diffusées sur Internet et la Convention tient un compte Twitter (@ConsConv) associé au hashtag (#ccven). Durant les quatorze mois pendant lesquels dure la Convention, le hashtag est repris environ 15 018 fois, et le compte Twitter a regroupé 1 525 abonnés, en s’abonnant à 20 comptes. Dans l’ensemble, la dépendance contextuelle peut être décrite comme faible.
Dans sa globalité, la Convention fait bonne figure en termes de légitimité de processus. Le mode opératoire de ses processus délibératifs, qui consiste à séparer les membres autour de tables animées par un modérateur formé à l’exercice, donne à chacun l’occasion de se faire entendre. Le vote à bulletin secret permet également à toutes les opinions d’être consignées au cours de la dernière étape de ce processus de prise de décision.
Légitimité de résultat (output)
Les résultats de la Convention constitutionnelle irlandaise peuvent être examinés à travers trois rubriques distinctes : son impact sur les membres de la Convention elle-même, son impact sur l’organisation politique générale et son impact sur la société. Comme dans le cas des conventions précédentes au Canada et aux Pays-Bas, les indications initiales montrent que les résultats pour les membres sont positifs. Le sondage final révèle que 100 % des membres citoyens, lorsqu’on leur demande s’ils regrettent leur participation, répondent « non », tandis que 79 % estiment que de bons arguments ont été présentés.
Impact de la Convention sur les membres
Le mandat de la Convention stipule que le gouvernement devra débattre devant le Parlement du contenu de tous les rapports sous quatre mois. En termes de résultats, la Convention a l’avantage de compter des responsables politiques parmi ses membres, ce qui minimise le risque de déconnexion entre la Convention et la classe politique. Ce problème a été mis en évidence par les conventions canadiennes et néerlandaises (Fournier et al., 2011). Dans ces conventions, la classe politique s’est délibérément tenue à l’écart du travail des citoyens, ce qui a rendu difficile la cohésion entre l’assemblée et le monde politique. Dans le cas irlandais, il semble par ailleurs que les élus – comme c’est le cas dans les débats du Dáil pour les travaux de la Convention – ont fait une certaine propagande en faveur du processus. Une cinquantaine de membres du Parlement ont jusqu’ici fait référence à la Convention durant les débats. L’extrait qui suit, tiré du débat sur le mariage homosexuel et dû à un élu Sinn Féin qui ne participe pas à la Convention, est typique.
« Je félicite la Convention constitutionnelle pour son excellent travail jusqu’ici. Initialement, j’avais quelques réserves, mais je suis heureux de voir la Convention prendre vie, et entreprendre d’opérer plusieurs changements indispensables à la Constitution. Lorsque la Convention s’est réunie en avril 2013, c’était pour examiner la question du mariage homosexuel. La Convention constitutionnelle a voté à une majorité décisive en faveur de la modification de la Constitution, de manière à permettre le mariage civil entre partenaires du même sexe. L’adhésion ferme de la Convention à l’égalité des droits en matière de mariage en Irlande est un jalon historique dans la campagne pour l’égalité du mariage dans ce pays. Nous devons être reconnaissants envers tous les membres de la Convention qui ont contribué à cette réalisation. »
Les effets positifs du processus sont soulignés par de nombreux citoyens membres. Lors de la première réunion publique régionale, qui se tient à Cork en octobre 2013, cinq membres citoyens locaux sont présents[xii]. Devant un groupe d’une centaine de personnes, ils parlent tous avec enthousiasme de leur travail à Convention. Deux membres expliquent en particulier que les délibérations de la Convention les ont amenés à changer radicalement leur point de vue sur différentes questions. L’un d’entre eux remarque aussi qu’il n’aurait jamais accepté de prendre la parole devant un groupe aussi nombreux sans son expérience avec la Convention.
Une autre membre de la convention, du groupe citoyen elle aussi, participe régulièrement à une émission de débats très suivie sur RTÉ Radio 1 (la radio publique nationale), The Joe Duffy Show. Elle s’y fait la championne du processus conventionnel et de ses recommandations. Au moment de la rédaction de cet article, il restait à déterminer quel rôle possible les membres citoyens de la Convention pourront jouer dans la promotion de ses recommandations au cours des campagnes référendaires.
La couverture médiatique précédant le référendum sur l’égalité d’accès au mariage fait constamment référence aux recommandations de la Convention, ce qui accroît la visibilité de ses travaux et la légitimité de ses propositions. L’autorité irlandaise de l’audiovisuel (Broadcasting Authority of Ireland) avait auparavant statué sur des plaintes déposées contre RTÉ et Newstalk pour des commentaires de leurs présentateurs sur l’égalité en matière de mariage, jugeant que les directives sur l’équilibre de la couverture médiatique n’avaient pas été respectées[xiii].
Impact sur le monde politique et la société
La Convention a reçu pour mandat de présenter des recommandations : son rôle est consultatif et propositionnel, mais non décisionnel. Du processus conventionnel résultent 38 recommandations de réforme, parmi lesquelles 18 étaient censées faire l’objet d’un référendum. À l’issue de chaque assemblée, la Convention rédige un rapport qu’elle envoie aux deux chambres de l’Oireachtas, le Parlement irlandais, pour débat et examen par le gouvernement. Celui-ci s’est expressément engagé à répondre par une déclaration ministérielle officielle adressée au Parlement dans les quatre mois suivants la réception de chaque rapport de la Convention.
La réaction du gouvernement aux trois premiers rapports, tous débattus selon les échéances prévues, permet de s’attendre à ce que le processus soit pris au sérieux et que les résultats soient positifs au niveau de la vie politique. Ces trois rapports de la Convention concernent l’âge de vote et la durée du mandat présidentiel (rapport no 1), le rôle des femmes dans le foyer et dans la politique (rapport no 2) et le mariage homosexuel (rapport no 3). Le gouvernement a réagi de la manière suivante : l’égalité devant le mariage est approuvée lors du référendum du 22 mai 2015 par 62 % des électeurs, avec une participation de 61 %. Le même jour, un référendum est tenu sur la question de l’abaissement de l’âge des candidats à la présidence. Cette question a reçu peu d’attention au milieu des débats sur le mariage homosexuel et, après une campagne plutôt terne, la proposition est rejetée à 73,1 % contre 26,9 % de voix favorables. La recommandation portant sur la suppression du délit de blasphème de la Constitution est finalement soumise à référendum le 26 octobre 2018 et approuvée par presque 65 % de votants. En revanche, la suppression ou l’amendement de l’article sur « les femmes au foyer » qui devait être examiné au même moment a finalement été repoussé à une date encore inconnue en 2019. Le gouvernement est par ailleurs parvenu à des progrès importants dans d’autres domaines, notamment la question de la participation des femmes à la vie politique, avec l’instauration de quotas dans la sélection des candidats.
Les travaux de la Convention ont en général été accueillis très favorablement, et les deux principaux partis d’opposition ont demandé à ce qu’elle soit constituée à nouveau à l’avenir. C’est un point de vue que partagent les membres de la Convention, dont 100 % se disent d’accord, à l’issue du dernier week-end, avec l’idée que le gouvernement devrait établir une nouvelle Convention. Les membres sont aussi favorables à l’idée que cette nouvelle itération soit créée durant la prochaine législature du Dáil. À la suite de la Convention, l’Assemblée citoyenne (Citizens’ Assembly, ou An Tionól Saoránach) est instituée en 2016 pour traiter des questions de l’avortement, les limites à donner aux législatures, les référendums, le vieillissement de la population et le réchauffement climatique. Un nouveau référendum se tient ainsi en mai 2018, où il est décidé d’abroger le huitième amendement de la Constitution, interdisant l’avortement dans presque tous les cas, et de prendre une position plus libérale décidée par voie législative. La décision de l’abrogation du huitième amendement a été prise avec une majorité de 66,4 %, et une participation de 64 %.
Pour les groupes déçus de ne pas voir leurs propositions retenues pour une délibération dans le cadre de l’offre de traiter « tout autre amendement », la Convention a en outre examiné les questions soumises à ce titre, ainsi que les questions soulevées lors des précédents processus de révision constitutionnelle (le Groupe de révision constitutionnelle et le Comité multipartite de l’Oireachtas sur la réforme constitutionnelle), avant de recommander cinq questions jugées prioritaires pour toute future Convention. Ces cinq questions sont les suivantes : l’environnement, la réforme du Seanad (Sénat), la réforme du gouvernement local, la définition de la famille et la séparation de l’Église et de l’État.
L’idée d’adopter le modèle conventionnel à l’échelle locale pour diverses questions litigieuses, telles que le retrait de l’Église de l’éducation, a été formulée dans le pays. Au niveau international, le processus de la Convention a aussi reçu beaucoup d’attention, et il a été proposé comme modèle pour la réforme constitutionnelle du Royaume-Uni (Renwick, 2017).
Enfin, en termes d’impact sociétal plus large, il est envisagé que le site web de la Convention, où sont archivés tous les documents des experts, ainsi que leurs communications et exposés et ceux des groupes d’intérêts, serve de ressource pédagogique pour le maxi-public durant les campagnes référendaires.
Conclusion
Malgré les critiques initiales des médias, de certains universitaires et de nombreux membres de la société civile, notamment au sujet des limites de son mandat, de sa composition et de la réceptivité du gouvernement, le processus a été applaudi dès le troisième week-end de session et le débat sur la question du mariage homosexuel. Pour Dearbhail McDonald, journaliste juridique à l’Irish Independent et « grand sceptique de la Convention », ce week-end est par exemple l’occasion de louer la Convention comme « modèle pour débattre de questions sociales complexes » et demander si un tel « débat réfléchi, posé et mature serait reproductible dans un contexte politique »[xiv]. Des propos similaires sont également exprimés par d’autres anciens détracteurs du processus, issus de la société civile ou du monde universitaire.
Tout comme d’autres processus participant de l’écologie des institutions démocratiques, la Convention a bien sûr des défauts. Les problèmes principaux ont notamment touché la question de l’inclusion, de l’égalité des voix ou de l’ordre du jour (trop chargé pour toujours offrir suffisamment de temps à l’information et la délibération). Un problème plus récent concerne la difficulté de s’assurer d’une réponse du gouvernement aux rapports proposés par la Convention. Comme l’indique le tableau 2, cette Convention a toutefois eu pour résultat le premier changement constitutionnel issu d’un tel processus.
Il faut noter que le succès de la Convention ne dépend pas seulement de l’adoption des mesures qu’elle recommande – la Constitution irlandaise n’institue-t-elle pas que toute modification constitutionnelle doit être décidée par l’ensemble des citoyens ? C’est donc bien en effet à la réaction du gouvernement, qui accepte d’organiser des référendums en réponse aux recommandations, que l’on peut juger du résultat positif de la Convention. On trouvera un autre signe du succès de la Convention dans son impact sur la société civile et le monde politique. La création d’une deuxième Assemblée, et son rôle dans le référendum sur l’avortement, consolident l’utilité du processus dans le cadre des institutions politiques d’Irlande.
C’est dans deux des domaines les plus critiqués initialement – la composition et le mandat – que la Convention a fait le plus preuve d’innovation, et a par là montré le mieux sa légitimité tant en matière d’entrée que de processus et de résultat. L’inclusion des responsables politiques a non seulement assuré une plus grande adhésion du Parlement au processus et à ses recommandations (légitimité de résultats), elle a également constitué une source importante d’information sur les questions institutionnelles et techniques, comme on peut le lire dans le rapport final de la Convention (voir www.convention.ie), où les citoyens membres expriment leurs réactions (légitimité d’entrée). Bien que strictement imposé à la Convention, son mandat est très vite élargi par les membres eux-mêmes ; sa capacité à examiner d’autres amendements et sa décision de recommander d’autres questions à traiter à l’avenir signale qu’elle dispose de pouvoirs importants pour définir sa propre compétence (légitimité d’entrée). Enfin, l’inclusion d’organismes de la société civile dans les présentations des sessions de week-end et dans le processus de prise de décision sur les « autres amendements » a proposé un face-à-face entre l’expérience et le vécu des citoyens d’une part, et les analyses des experts d’autre part. Cela a permis d’impliquer les citoyens irlandais aux niveaux national et international « en dehors de la salle des débats » (légitimité de processus). Ces organismes ont aussi donné l’occasion à ceux qui sont traditionnellement tenus à l’écart des processus politiques (par exemple les sans-abri, pour la question des droits économiques, sociaux et culturels) d’être indirectement présents à la Convention (légitimité d’entrée).
L’Irlande, avec la Convention constitutionnelle, ne se contente pas de suivre le rythme donné par différents régimes démocratiques de par le monde, où la tendance des dernières années est à la participation citoyenne et à une meilleure capacité des citoyens à faire entendre leur voix dans les changements constitutionnels. Elle élabore aussi un modèle qui peut permettre à ce type de processus de nombreux développements nouveaux, et offre ainsi une meilleure compréhension du « tournant délibératif » (Dryzek, 2002), dans la praxis.
Bibliographie
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[i] Une première version de cet article a été publiée sous le titre « The Irish Constitutional Convention. A Case of High Legitimacy? », in M. Reuchamps et J. Suiter (dir.), Constitutional Deliberative Democracy in Europe, Colchester, ECPR Press, 2016.
[ii] Les rapports, archives des retransmissions, soumissions, votes et autres éléments sont disponibles sur le site de la Convention, http://archive.constitution.ie ou https://web.archive.org/web/20170730155448/https://www.constitution.ie/ (accès le 02/10/2018).
[iii] Les quatre auteurs ont fait partie du Groupe de soutien académique et juridique proposant des points de vue d’experts à la Convention.
[iv] Les termes délibération et délibératif ont dans cet article leur sens anglais, qui renvoie à une discussion de qualité pesant le pour et le contre sur tous les aspects d’un sujet, et ce sur la base d’informations de qualité provenant de sources diverses. Dans ce contexte, la délibération ne débouche pas forcément sur une prise de décision – les petits groupes entre lesquels se scinde régulièrement la décision n’ont par exemple pas vocation à prendre des décisions (NdT).
[v] Le rapport peut être consulté à l’adresse suivante : https://www.atlanticphilanthropies.org/research-reports/report-we-citizens-final-report (accès le 02/10/2018) ; trois des auteurs de cet article ont témoigné de l’efficacité du processus devant les ministres du gouvernement et les porte-parole de l’opposition.
[vi] Le whip est la personne chargée de faire respecter la discipline du parti au Parlement (NdT).
[vii] Un autre aspect de la Convention la démarquant des assemblées citoyennes est l’invitation faite aux groupes d’intérêts de présenter leur point de vue aux membres de la Convention, ce qui leur permettait une forme de présence aux débats.
[viii] « Constitution Body Reveals its Members », 22 janvier 2013, http://www.independent.ie/irish-news/constitution-body-reveals-its-members-28942991.html (accès le 02/10/2018).
[ix] Le secrétariat est composé de trois fonctionnaires détachés pour la durée du processus et d’un stagiaire. Les membres du Groupe de soutien sont bénévoles, de même que tous les experts participant à la Convention.
[x] Ces chiffres sont tirés de l’analyse préliminaire des plans de table et n’ont pas été modifiés en fonction de la présence effective.
[xi] Ces chiffres sont tirés de l’analyse préliminaire des plans de table et n’ont pas été modifiés en fonction de la présence effective.
[xii] Durant les derniers mois du processus, la Convention a organisé une tournée d’assemblées régionales dans le pays.
[xiii] Joe Leogue, « BAI rejects charge of “stifling” debate on gay marriage », The Irish Examiner, 9 décembre 2014.
[xiv] http://www.rte.ie/radio1/drivetime/programmes/2013/0415/381555-drivetime-monday-15-april-2013/ (accès le 02/10/2018).